Gestión Local de Riesgos en el Perú. 10 años después.

Hace 10 años el sur del Perú se vió afectado por un sismo que marco muchas vidas, entre ellas, la mia.

23 de Junio del 2001. En aquella ocasión  trabajamos con un grupo de la universidad un proyecto de proyección social voluntario, que llamamos BRIGURP,  emocionados y llenos de energía armamos este grupo con la intención de "no hacer algo más", de apoyar a nuestros hermanos de Arequipa y Moquegua desde la desgracia,  proponiendo proyectos productivos o nuevas formas de reconstruir. El entusiasmo en algunos perduró, muchos de nosotros terminamos trabajando en temas afines, otros quedamos marcados por la experiencia, para bien o mejor... comprendimos que no solo bastaba con nuestro entusiasmo, era necesario el eco de otros actores y la persistencia en ese eco.  La emergencia pasó y algunos proyectos se quedaron en buenas intenciones, los motivos, muchos... motivos que seguramente podría enumerar, pero no era el propósito de este artículo. 

Hoy encontré un video del PROGRAMA DE GESTION TERRITORIAL - PGT, con un análisis bastante interesante y muy bien presentado.  Coincidentemente, hace poco tuve el gusto de poder escribir sobre el tema de Gestión de Riesgos para la Revista A-Gubernamental, asi que nada, comparto ambos, esperando sean de utilidad para el diálogo.

Saludos

Ch.

El Rol de los Gobiernos Locales en la Gestión del Riesgo (*)

Propongo dos preguntas a considerar por los gestores locales.
¿Ejercemos una gestión estratégica del territorio y de la economía local? O ¿permitimos
que todo pase?;

1. El Proceso de Planificación como parte de la Gestión del Riesgo

El incremento del crecimiento demográfico en áreas urbanas no planificadas genera espacios ineficientes, hostiles y crecientemente riesgosos. Muchas ciudades y distritos del país, como parte del proceso económico y social, crecen desordenadamente, colapsan o se rehabilitan. La mayoría de estos espacios cuenta con “planes de desarrollo” que, además de ser documentos de gestión, deberían constituir oportunidades para abrir y ser espacios sociales para la reflexión colectiva y construcción de escenarios y estrategias locales.

Suele suceder que en los procesos de planificación, al momento de construir la Visión de Desarrollo Local, encontremos coincidencias entre las aspiraciones locales y las características de Ciudades Sostenibles1: que sean:
• Gobernables
• Competitivas
     - Atractivas cultural y físicamente
     - Eficientes en su funcionamiento y desarrollo
        sin afectar el medio ambiente, ni la heredad histórico -  cultural
• Seguras
     - Ordenadas
     - Saludables

Es notorio que existe una voluntad política expresa en las visiones de desarrollo. Estas coincidencias demuestran, que existe una “Visión Pública” que procura seguridad; no sólo física, sino económica y productiva. Dicha visión suele opacarse durante los propios procesos de planeamiento, en algunos casos; entre programas y proyectos secundarios, como una planilla de pendientes de la ciudad sin mayor relación con la visión integral; en otros, son las estrategias, de carácter exclusivo o atemporal, que difieren del objetivo.

Los procesos de planificación de los Gobiernos Locales en el Perú han sido, por diversos frentes,
objeto de informalidad o demagogia, menguando su credibilidad y validez. En este sentido, el rol de la institucionalidad en el país se hace latente; la carestía de representatividad institucional en los procesos de planificación debilita las propuestas de planeamiento, el compromiso de gestión y por ende la gobernabilidad.  - sobre este punto en particular : "la apatía social", recomiendo ver el siguiente video en inglés de Dave Meslin, que postula algunos porqués del desánimo o "falta de compromiso" sobre temas políticos de interés social-.        La influencia del interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales.  La priorización y temporalidad de los proyectos, así como la claridad en el diseño de estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia de la cualidad institucional de cada localidad.

2. Vulnerabilidad Local, Factor a Considerar en la Gestión para el Desarrollo Nacional
El Perú es un país con un alto nivel de vulnerabilidad ante variaciones climáticas drásticas. De acuerdo con Tyndall Center (2003)2, el Perú se encontraría entre los diez países más vulnerables ante eventos
climáticos; siendo evidencia de ello las pérdidas económicas y el incremento de damnificados como consecuencia de fenómenos naturales y antrópicos en la última década3.

Esto se evidencia cada año en el incremento de damnificados anuales por “fenómenos” climáticos y los millones de dólares destinados a contingencias del orden de desastres naturales. En la mayoría de los
casos, los riesgos suelen ser más evidentes en los sectores sociales y económicos de menores recursos. Pues hay poblaciones habitando zonas altamente propensas a amenazas y con una infraestructura social
y productiva frágil e insegura.

Gráfico 1

Fallecidos por Ocurrencia de Desastres 2000-2009

Gráfico 2

Damnifi cados y Viviendas Afectadas por

Fenómenos Naturales y Antrópicos

2000-2009

La vulnerabilidad está asociada a, entre otros temas:
- La incipiente incorporación del enfoque de riesgos en la gestión nacional, regional y local para el desarrollo; sumado a la informalidad en la gestión del territorio dando un inapropiado uso del suelo.
- El bajo nivel institucional, que dificulta la planificación y ejecución de acciones de adaptación concretas.
- La alta dependencia a sectores primarios sensibles al cambio climático, tales como el agrícola y el pesquero4.
- El bajo nivel de participación ciudadana en prácticas relacionadas a la prevención y gestión del riesgo.

gráficos 3 y 4 : Impacto de eventos climáticos adversos en

agricultura y pesca al 2008

Bajo un escenario pasivo en la gestión territorial, los efectos podrían exponenciarse al involucrar otros mecanismos que afectan negativamente el crecimiento; como la pérdida de disponibilidad de recursos

hídricos para consumo humano y generación energética (retroceso glaciar); la pérdida de productividad primaria agrícola y pesquera (aumento de la temperatura del mar); la pérdida de biodiversidad, y efectos sobre la salud humana.

Si bien el conocimiento o difusión de los datos estadísticos referentes a desastres no suelen manejarse de manera coloquial; existe un conocimiento general de los efectos sociales y económicos de los desastres
en cada comunidad. La difusión del conocimiento sobre la gestión del riesgo disminuye considerablemente el nivel de vulnerabilidad de una localidad; en la medida que la prepara para ejecutar acciones prioritarias y de manera organizada, que den frente a los eventos climáticos más sentidos en la economía local; el manejo de estos conocimientos por parte de las instituciones y el Gobierno Local, implicaría su uso en los procesos de planificación, ejecución de obras y fiscalización. Sin embargo, en muchos casos esta hipótesis  no suele aplicarse.
La mitigación de desastres naturales en cada localidad, por mejoras en el uso del suelo, prácticas seguras, saludables, monitoreo o fiscalización participativa o ejecución proyectos para la prevención, equivaldrían a un ahorro incalculable (en tiempo, dinero y vidas) al Estado y a cada comunidad; apreciando que lo matemáticamente equivalente no lo es en términos psicológicos.

Sin embargo, para darnos una idea del gasto: El Niño 1997-1998 causó daños totales estimados en US$ 3,500 millones; equivalente al 6.2% del PBI anual del 98. A nivel global, se estima que el impacto del cambio climático asciende a pérdidas de hasta 20% del PBI mundial.

En el Perú el impacto del cambio climático se sentirá a través del5:





• Retroceso glaciar, que actualmente se viene manifestando con una disminución del 22% de la superfi cie glaciar en los últimos 22 a 35 años.
• Agudización del período de estiaje y disminución de la disponibilidad de agua para consumo humano, uso agrícola, uso industrial y generación eléctrica.
• Aumento del riesgo de desastres naturales como huaycos, deslizamientos, etc., e inundaciones en zonas costeras por la elevación del nivel del mar.
• Aumento de la frecuencia e intensidad del Fenómeno de El Niño.
• Disminución de la disponibilidad de fitoplancton en el mar y, en consecuencia, menor productividad
pesquera primaria y disponibilidad de recursos pesqueros.
• Sabanización de bosques tropicales como consecuencia de la disminución del agua en los suelos.
• Pérdida de biodiversidad y extinción de especies.

- Mapa de Peligros Múltiples , parte de la Estrategia Nacional de Riesgos para el Desarrollo de la Comisión Multisectorial del Riesgo para el desarrollo.
- Mapa de Principales Peligros Naturales, Predes.

Se ha avanzado mucho sobre el tema en la última década: INDECI como rector del SINADECI ha trabajado en la incorporación del enfoque de riesgos en diversos escenarios; existe información detallada por
departamento en el Estudio de Ciudades Sostenibles6, y la elaboración de planes operativos. Por otro lado, se cuenta con indicadores actualizados al 2010 sobre el impacto de los desastres naturales por departamento durante los últimos 10 años en el: Anuario de Estadísticas Ambientales, de la Dirección Técnica e Indicadores Sociales; se ha elaborado la Estrategia Nacional de Riesgos para el Desarrollo, entre otros documentos; sumado a esto se debe resaltar el aporte e iniciativas de las ONG y otros colectivos
sociales, que apoyan en el fortalecimiento de capacidades locales, como es el caso de ITDG - Soluciones Prácticas y PREDES especialistas en prevención de desastres.

Sin embargo, las acciones de reducción de riesgo de desastres desarrolladas en el cotidiano se perciben aun como iniciales. Dicha percepción puede basarse en el desconocimiento público de lo avanzado; y esto puede deberse -entre otros- a factores sociales o de comunicación.

El factor sociocultural es un punto fundamental en la gestión del riesgo local. Los aspectos culturales, que inciden en la gobernabilidad de una comuna, localidad o región pueden colaborar u obstaculizar,
en la práctica, la gestión del territorio y de los recursos para un crecimiento sostenible. Un aspecto que incide en la escasa participación de la sociedad civil en acciones de respuesta a emergencias o a la gestión preventiva de riesgos, es el débil apoyo institucional.

Las estrategias de comunicación masiva de la información, no están presentes en los procesos de elaboración y/o reformulación de los documentos de gestión local: planes de desarrollo local, planes operativos o
presupuestos participativos.
La fragilidad institucional en los procesos de planeamiento, sumado al poco interés de los medios de comunicación en la difusión e investigación para la prevención del desastre, entre otros factores, son retos
por superar.

De otro lado, debemos resaltar los logros:
El Perú, gracias a la recomendación de la Red Global de Sociedad Civil para la Reducción de Riesgos, ha sido elegido entre los únicos 5 países a nivel mundial, como país piloto para desarrollar una metodología
universal para reducir el riesgo de desastres naturales. Es así como Armenia, Indonesia, Mozambique, Nepal y Perú cuentan con un modelo de metodología de trabajo para desarrollar políticas públicas conjuntamente con la sociedad civil, y priorizar acciones para reducir el riesgo frente a un desastre natural, estableciendo
estrategias que atiendan a las diversas comunidades del interior de una nación 8.


Además, se deben reconocer los avances logrados en el contexto del sistema educativo, que cuenta con un conjunto de lineamientos de gestión del riesgo aprobados 9.  (Ahora es cosa de articularlos a la gestión )

Es estratégico para el país fortalecer la educación con enfoques de gestión del territorio, participación e inclusión. Es preciso educar profesionales de diversas áreas con dichos enfoques, que respondan,
no sólo en la emergencia, sino en el mantenimiento y construcción de una comunidad que pueda hacer frente a los cambios por venir. Menos vulnerable equivale a más sustentable.


Como complemento , en el siguiente video se muestra un análisis sobre el Costo Económico de los desastres naturales a nivel Latinoamericano y la percepción del BID sobre los avances o pendientes en la gestión del riesgo. en la región

   

3. El Rol de los Gobiernos Locales en la Gestión del Riesgo
En este marco, es preciso detenernos en el rol de los Gobiernos Locales en la gestión del riesgo; el rol de líderes y gestores de la “administración estratégica” de su comuna y territorio, proyectando acción en
la toma de decisiones y sus contingencias.
El concepto de gestión 10 se refiere a “la capacidad de administrar y hacer funcionar
coherentemente las partes de un todo”. Una comuna, una provincia o una región, cada una representa un nivel y un todo en sí diferente. “Conducir ese todo a un fin dentro de un tiempo determinado” es gestión estratégica.Para esto es necesario establecer tres puntos de partidas primero, la conducción
requiere de un director del proceso, responsable, con capacidad de liderazgo, capaz de trabajar en equipo y éste, a su vez, capaz de supervisar técnicamente las actividades programadas; segundo, respeto y cumplimiento de los plazos estipulados; y tercero, definición del fin o gran objetivo de ese todo, y al que deben apuntar los objetivos particulares de cada uno de los componentes del sistema, aun cuando haya una interacción recíproca entre éstos también.

El ordenamiento y gestión del territorio, usos de suelo, el respeto de la zonificación, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y ciudadanas y la construcción de un capital social apto y educado para
la participación, son roles que el Gobierno Local debe asumir plenamente, como responsable de la gestión local; así como debe formalizar, promover y apoyar alianzas para la cogestión de riesgos, liderando

dichos procesos11.



4. Reflexión Final
El reciente sismo de Japón, nos demuestra que la fragilidad humana puede ser la misma, pero la capacidad organizativa y los valores culturales juegan un papel importantísimo para la reconstrucción frente a la desgracia. En una país tan rico y frágil, como el Perú, es de justicia compartir los deberes en la tarea que significa la Defensa Civil; es necesario asumir los roles que correspondan y tomarnos en serio la construcción de espacios sustentables.

Es así, que se debe abandonar el enfoque de manejo de emergencias o manejo de desastres, para centrar la mirada en la gestión integral del riesgo y en la necesidad de la prevención de los mismos con una visión que incluye enfoques del territorio, la cultura y la institucionalidad, desde el nivel local hasta la complejidad nacional.
“La gestión del riesgo se basa en un modelo sostenible de desarrollo. Los desastres
son la suma de: riesgo y vulnerabilidad de la población. (Económica, social y territorial).
En orden de prevenir los desastres, es necesario disminuir la vulnerabilidad por todos los frentes, a través de acciones coordinadas y articuladas desde la gestión local. ‘La gestión estratégica del desarrollo’, incluida la gestión del riesgo de desastre, supone comprender la acción pública como un Proceso de Intervención
Sistémica, es decir, la ejecución de acciones y proyectos que afectan y son afectados por muchas situaciones y agentes de manera simultánea” y recíproca.
“Una estrategia expresa la necesidad de conducción social hacia objetivos que se desprenden de una política de desarrollo, debidamente articulada. Determinar los objetivos del desarrollo supone hacer valoraciones y diagnósticos explícitos o implícitos de lo que debe cambiar y en qué
dirección. Esto signifi ca defi nir, jerarquizar y fijar temporalmente un conjunto de decisiones
e inversiones”, procesos en los cuales debe estar presente la prevención del riesgo
de desastre como garantía de decisiones e inversiones ligadas a la comunidad13. La mejor forma de obtener un benefi cio social y económico de estas estrategias de prevención y de desarrollo es: incorporarlas en los
diversos instrumentos de Ordenamiento Territorial y en la Planificación y Gestión Estratégica en los tres niveles de gestión (local, regional y nacional).
La diversa realidad peruana, que abarca aspectos desde lo social, ecológico, climático, cultural y más; exige políticas públicas de para la intervención sistémica desde las regiones, que permitan y apunten
a la implementación de estrategias específicas desde y para las localidades.
El desafío de los nuevos gestores será articular coherentemente este enfoque de gestión de riesgos con carácter sistémico en la acción pública y en función de la Visión de Desarrollo de su localidad.
Esta característica propone una serie de retos que el Gobierno debiera asumir, tales como el:
• Fortalecimiento de la institucionalidad
• Fortalecimiento de capacidades para la gestión ambiental urbana.
• Respeto de la zonificación y usos del suelo, considerando los mapas de riesgo y las tendencias climáticas.
• Fortalecimiento de los procesos de planificación local, promoviendo la representatividad e insertando el enfoque de riesgos en los programas y proyectos.
• Promoción de tecnologías apropiadas para la construcción.
• Fundamentos para ampliar el financiamiento para la vivienda de interés social.
• Normar, coordinar, orientar y supervisar el planeamiento y la ejecución de la Defensa Civil.
• Participar en la formulación y difusión de la doctrina de Seguridad y Defensa Nacional en lo concerniente a Defensa Civil.
• Propiciar la coordinación entre los componentes del Sinadeci local y regional.
• Promover la educación y capacitación de la población en gestión de riesgos.
La decisión de los Gestores Locales, de asumir el rol que les corresponde en la administración
por el desarrollo de su localidad y la gestión del riesgo local, es fundamental para lograr un país sustentable, rico y seguro.
Es sentar las bases de una comunidades satisfechas y un país más gobernable.

(*) Extractos del artículo de la revista AGubernamental
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Fuentes:
1. Ponencia CEREN/ INDECI/PNUD 2005.
2 .VARGAS, Paola, El cambio climático y sus efectos, BCR, julio 2009.
3 .Gráfi co 1 y 2: Datos extraídos del Anuario de Estadísticas Ambientales – Perú 2010, Dirección Técnica de Demografía e Indicadores Sociales 

4 Ver gráfi cos 3 y 4 : Impacto de eventos climáticos adversos en

agricultura y pesca al 2008.

5 Ver Mapas :

Mapa de Principales Peligros Naturales, Predes.

6 .Estudio de Ciudades Sostenibles: Planes de usos del suelo, Planes de mitigación o Mapas de Peligros por departamento. http://bvpad.indeci.gob.pe/html/es/estudios_cs/mapa.htm.
7 Mapas http://peru.georiesgo.net/geoportal/index.php?option=com_content&view=article&id=49&Itemid=57.
8 ITDG http://www.solucionespracticas.org.pe/detalle_evento.php?id=56.

9 y 13 Documentos para la Educación y Gestión de riesgos  http://www2.minedu.gob.pe/educam/gestion_riesgos.php.

10 Riesgo de desastre y desarrollo sostenible, Jorge Enrique Gorigoitía Gándara el 18.04.08, http://ideas.bligoo.com/content/view/167595/
Riesgo-de-desastre-y-desarrollo-sostenible.html.
11 Cuadro de Grados de peligro y Recomendaciones y restricciones del uso del suelo - Indeci.