1.
Introducción: Derechos Humanos y
Desarrollo Local
“Las comunidades exigen, no democracia retórica, sino
democracia en efectivo, democracia in cash, que no es otra que aquella que
permite orientar los recursos públicos para resolver las necesidades colectivas
y procurar el bienestar y la felicidad. “ (Jurgen Habermas)
El desarrollo integral municipal debe ser entendido como el proceso de construcción de capacidades y derechos ciudadanos para que las personas tengan y disfruten niveles adecuados en su calidad de vida, es decir que ejerzan plenamente sus derechos humanos; esto implica una reflexión inclusiva y en común, una planificación con priorización de acciones y estrategias para satisfacer derechos de manera sostenible. Las comunidades tienen la capacidad y creatividad, a través de sus recursos culturales y tradiciones, para resolver sobre sus ámbitos locales; pero cuando se trata de incorporar esas decisiones de manera orgánica a la nación con el fin de potenciar el uso y goce de los recursos “in cash”; de defender la soberanía y de proteger la identidad cultural, se exige un salto de calidad que convierte al actor local; (comunero, padre de familia, estudiante, profesional, funcionario u autoridad) no en un líder social, sino en un líder político; cuyo principal compromiso debe ser: utilizar los escenarios políticos de dirección del Estado para transformar las situaciones de injusticia y exclusión en el ejercicio de la democracia y los derechos humanos. La mejor manera de materializar estas aspiraciones, es velar por su cumplimiento desde la gestión y el monitoreo de metas relacionadas a los derechos humanos; por ser estos los principales valores éticos sobre los que se sustenta la democracia., no sólo como noción jurídico- política, sino como los principios esenciales de la vida social. Los derechos humanos se constituyen en reivindicaciones individuales y colectivas presentes en todas las sociedades contemporáneas, son universales y están profundamente relacionados con la democracia; a un mayor nivel de protección y satisfacción de los derechos humanos, mayor es la legitimidad de los sistemas políticos en ejercicio. Los DD.HH son la razón de ser de las instituciones públicas, que deben asegurar su defensa, protección y promoción desde la gestión pública.
Si bien el desarrollo local es entendido como una meta, es también el resultado de procesos de gestión y participación de las políticas públicas por sus actores (ciudadanía e instituciones). Las políticas desarrolladas e implementadas a nivel local conciernen a las administraciones públicas y las personas (autoridades, funcionarios, especialistas o la ciudadanía) que toman decisiones políticas según el nivel de participación e interés propios de cada localidad en estas materias. Una ventaja de los gobiernos locales es: trabajar cerca de sus ciudadanos, ser asequibles y permeables a ellos y por tanto ser partícipes y promotores del compromiso y gestión compartida de las políticas locales. El éxito en dicha tarea permite que el impacto de las políticas nacionales – normalmente sentidas como imposiciones - incida adecuadamente en las políticas culturales locales e influyan positivamente en el desarrollo local.
La municipalidad como unidad jurídico-administrativa esencial del Estado es la primera instancia para la defensa, protección y promoción de los derechos humanos. Un municipio que gestiona desde la consecución de los DD.HH. tiene los siguientes objetivos:
- la realización de las tres generaciones de los derechos humanos;
- la promoción de la prosperidad general, en términos de aumentar la riqueza colectiva, desarrollar las potencialidades humanas y mejorar la situación económica, considerando su diversidad, cultura y potencialidades; y,
- el aprovechamiento de los recursos disponibles en la localidad de cara al bien común.
En consecuencia, es el municipio quien debe proveer los bienes de uso público, el equipamiento colectivo, la provisión de medios e instrumentos que promuevan el desarrollo de las actividades económicas, profesionales y laborales. Asimismo, debe diseñar estrategias que tiendan a la equidad real sobre la asignación de los recursos públicos y la adopción de medidas a favor los grupos sociales marginados o excluidos. En ese sentido, los gobernantes locales deben utilizar las ventajas comparativas y competitivas de los municipios. El fomento de la solidaridad y de la búsqueda del bien común debe ser la regla de oro para el mejor aprovechamiento de los recursos locales. Algunos ejemplos “efectivos” de entender el enfoque de los derechos humanos en la gestión local, son: (i) se está protegiendo el derecho a la vida cuando las alcaldías que emprenden acciones para prevenir los conflictos violentos, reducir la accidentalidad o promover una sexualidad responsable; (ii) cuando la alcadía recibe de manera abierta y propositiva las críticas a su gestión, permite la libre expresión; (iii) cuando trata como iguales a todas las personas de su comunidad obviando el género, orientación sexual, etnias, procedencia, condición económica, edad o filiación política, garantiza el derecho a la igualdad y a la no discriminación; (iv) de igual forma, cuando el gobierno municipal hace uso adecuado de los recursos que le trasfiere la nación, está promoviendo los derechos a la educación y la salud y la vigencia del estado social de derecho; y, (v) cuando brinda espacios de esparcimiento y ofrece condiciones para la recreación, está garantizando los derechos al deporte, el aprovechamiento del tiempo libre y a la cultura. A continuación un cuadro que explica las diferencias entre los enfoques tradicionales -basados en necesidades – y el enfoque de DD.HH.
Sin embargo, el municipio no es el único responsable de los
derechos humanos, es más, su plena vigencia desborda el ámbito de competencia de los gobiernos locales.
Aspectos como la seguridad humana, la política económica y el diseño del modelo
desarrollo, la función de justicia y la protección de las libertades públicas
deben encontrar en el marco legal e
institucional nacional a los principales protagonistas. No es factible la descentralización
de la política pública de defensa, protección y promoción de los derechos
humanos, que descarga las responsabilidades primigenias de las autoridades
nacionales transfiriendo a los ámbitos locales de gobierno y a la misma
comunidad, con responsabilidades que las desbordan. Por tanto, es conveniente
una sana coordinación y articulación entre
las autoridades nacionales, regionales y locales de cara a garantizar los
derechos humanos.
La búsqueda de mecanismos que permitan alcanzar el bienestar
social es un tema que incentiva el debate y la reflexión de políticos,
académicos, técnicos y activistas. Si bien la desigualdady la exclusión se
encuentran presentes como una realidad tangible en nuestras sociedades, al
menos existe cierto grado de acuerdo en torno a que únicamente pueden ser
superadas mediante políticas públicas integrales e inclusivas que
transfieran poder a las comunidades y fomenten la participación ciudadana,
entendida
como la intervención en la toma de decisiones (Rodríguez y Lerner, 2007). En el
ámbito internacional, a pesar de las diferencias en torno a las concepciones de
Estado, mercado y sociedad implícitos en cada paradigma existe consenso en
torno a la necesidad de dejar atrás los modelos burocráticos y asistencialistas
que excluían la participación del ejercicio o vigilancia de las políticas
públicas.
3. Aciertos y omisiones de las
Políticas Públicas en DDHH
Las
Políticas Públicas reflejan la visión del mundo que anima al Estado en un
momento determinado. Reflejan el proyecto político que se desarrolla desde el
Estado. A fin de
homogenizar términos tomaré como guía el siguiente postulado: “Se considera
política pública, toda acción y omisión del Estado en
relación con un tema de interés o movilización social”.
« No se afirman que el no actuar sea una política
pública, sino que la decisión de no actuar ante un determinado
problema conforma en sí una política pública»
Así encontramos:
Políticas Sociales, Económicas, Políticas de Seguridad, etc. “ que se expresan en:
leyes, asignación presupuestaria, definición y ejecución de planes, programas y
proyectos de todo tipo, etc.”
“En las
sociedades latinoamericanas, la política pública y social no ha llegado aún a
institucionalizarse como un mecanismo de promoción de los derechos humanos y
constituye un reto con miras al 2015”
Las políticas públicas sociales se han concebido habitualmente como una función
accesoria del Estado- en este caso, el gobierno local - enfocada en asistir. Sin embargo, la
situación social de nuestros países obliga a comprender que estas políticas
requieren trascender su función de distribución de bienes y servicios públicos,
y convertirse en un mecanismo que permita «habilitar a las personas para hacer
efectiva la potenciación de su calidad de vida como un derecho de cada
ciudadano; más acorde con el enfoque de Desarrollo Humano y Desarrollo de
Capacidades» (Lacruz, 2006:112). En
el siguiente cuadro, podemos apreciar algunas capacidades locales por
fortalecer o superar.
Cuadro
2
De otro lado, las políticas públicas, ya sean por acción u
omisión, pueden contravenir los derechos humanos cuando:
- El
proyecto estatal negador de derechos – regimenes dictatoriales o
exclusivos.
- Ausencia,
deficiencia o corrupción del desarrollo normativo.
- Omisión
de voluntad política
- Asignación
presupuestaria inadecuada – postergación presupuestaria de programas
especiales.
- Desidia
o negligencia institucional y social – relacionadas a costumbres
discriminatorias.
- Informalidad
en los procesos de planificación, gestión y monitoreo.
2. Avances y limitaciones en el ejercicio de los Derechos Humanos en
Latinoamérica.
El concepto de DD.HH. en la región estuvo inicialmente
orientado hacia la imposición de límites y obligaciones (libertades negativas)
a los Estados para evitar la reedición de las violaciones sistemáticas
ocurridas en las décadas de los 70`s y los 80`s. Más recientemente, el
desarrollo del derecho interamericano y universal, propendió a reconocer no
sólo lo que el Estado debe abstenerse de realizar, sino también aquello
que está obligado a hacer (libertades
positivas) (Abramovich, 2006). Sin embargo, las brechas sociales que marcan la
desigualdad y la exclusión han impedido el ejercicio pleno de los DD.HH. por el
conjunto de la población, y en especial, por los sectores menos favorecidos.
En su mayor parte las
políticas públicas no han logrado incluir el lenguaje y la lógica de los
derechos. “La evidencia parece mostrar que la baja institucionalidad que
caracteriza a los países latinoamericanos, y que se manifiesta a través de
la poca transparencia en la gestión pública, el clientelismo político y la
ausencia de mecanismos de participación y de rendición de cuentas, no
permite el desarrollo de puntos de encuentro y vinculación entre las políticas
públicas y los DD.HH. “
Frente al panorama social en Latinoamérica, se hace
imperativo avanzar en la elaboración de políticas basadas en la obligación del Estado de garantizar el
disfrute de los derechos desde una visión integral, trascendiendo enfoques -
cuya rigidez no permite contemplar las especificidades de los grupos más
vulnerables de la población- al establecer criterios homogéneos de atención
frente a realidades heterogéneas que se ocultan tras indicadores agregados
nacionales. Con el término «elaboración de políticas» se abarcan todas las
fases del ciclo de la política pública y no
sólo la formulación. El enfoque de los DD.HH. debe estar presente tanto en la
fase de diseño, como en la gestión, el monitoreo y la evaluación. Por tanto, un
conjunto de políticas públicas bajo la perspectiva de los derechos, debe orientarse
en el ámbito operacional, por criterios
de universalidad, integralidad y progresividad que fortalezcan la equidad, la
no discriminación, la participación y el empoderamiento.
Cuadro
3
Políticas
públicas, actores involucrados:
Dos herramientas indispensables y útiles a
considerar en la gestión de políticas públicas desde los gobiernos locales,
son: (i) el fortalecimiento institucional e instrucción y promoción de
la (ii) Participación Social en los procesos de diseño, gestión y
monitoreo de políticas públicas.
Cuadro 4
El ciclo de las políticas públicas
con enfoque de Derechos Humanos y los estilos de gobierno.
|
ASISTENCIALISMO
|
CORRESPONSABILIDAD
|
Inicio
|
Reclamo: un problema entra en la agenda estatal a partir de
que la gente señala la violación a un derecho.
Demandante – demandado
|
Planificación local estratégica: Identificar las
limitantes y necesidades que impiden o
dificultan el desarrollo local.
Construcción social
|
Diagnóstico:
|
Qué derechos se vulneran,
causas e implicaciones.
Disociación Sociedad/ Estado
|
Para la focalización del
esfuerzo. Identificación de actores y potencialidades, alianzas.
Asociación Sociedad y Estado
|
Diseño:
|
Diseño de soluciones a
partir de a) la necesidad, el diagnóstico
b) las obligaciones estatales
|
Diseño de soluciones a
partir de c) procesos de negociación y
diálogo
|
Gestión y monitoreo:
|
A partir de roles y
compromisos adquiridos.
Gestión por función
|
A partir de alianzas y roles establecidos, Gestión
compartida
en la ejecución, monitoreo y evaluación en base a un
sistema de información actualizado.
|
Elaboración propia
5. Lineamientos de la gestión municipal con enfoque de DDHH
Son
características de los Gobiernos Locales que gestionan con enfoque de derechos
humanos:
- Son garantes de los DD.HH. en su jurisdicción
territorial.
- La visión de los derechos
humanos se establece desde una mirada intercultural. El liderazgo
institucional es tangible en el respeto y desarrollo de espacios que promuevan
el dialogo y la riqueza intercultural.
- La gestión municipal debe establecer
los parámetros bajo los cuales se debe trabajar para alcanzar las metas,
objetivos y resultados esperados de todo plan, política, y estrategia de
desarrollo municipal. Incluyendo plazos , actores clave y presupuestos.
Además, una
gestión municipal con enfoque de derechos humanos, debe alcanzar tres
resultados:
1. Establecer el fin, los objetivos y metas, basados en la mejora de
la calidad de vida de sus habitantes.
2. Formular cartas orgánicas, planes, programas y proyectos
dirigidos al desarrollo integral local.
3. Formular indicadores de seguimiento y evaluación de
planes, programas y proyectos, construidos desde la perspectiva de los DD.HH.
6. Indicadores de
desarrollo – Propuesta para el monitoreo de
la gobernabilidad y la calidad de vida.
El éxito de la gestión de las políticas públicas locales
depende considerablemente en la calidad
y sistemas de información, para la gestión del desarrollo. Entendiendo
por sistema de información: un conjunto de personas, datos y procedimientos que
funcionan en conjunto para apoyar la toma de decisiones.
La médula de un sistema de información son los indicadores.
Ellos permiten definir qué datos buscar y qué criterios utilizar para el
procesamiento adecuado de la información. En el caso de los sistemas que apoyan
las políticas de derechos, es un conjunto de indicadores de las obligaciones
estatales en materia de derechos humanos.
La mayoría de los indicadores socioeconómicos no miden la
discriminación, porque generalizan y hacen promedios. Ejemplo: El desempleo
está alrededor del 10%, pero ¿cuál es el porcentaje de indígenas desempleados o
de personas que viven con alguna discapacidad?; Sabemos cuantos casos de
malaria, pero no a qué grupo humano afecta. Los indicadores de derechos apuntan a visibilizar
la discriminación. Los tipos de indicadores varían según:
- la
naturaleza de lo que miden: Cuantitativos y Cualitativos.
- su
uso para la evaluación de las políticas públicas por fases: Insumo,
Proceso y Resultado
- el
tipo de obligación estatal que se intenta medir: Respetar, Proteger y
Cumplir.
- el
poder público monitoreado: Ejecutivo, Legislativo, Judicial o Ciudadano
Un reporte de un sistema de información que entrega
información procesada con lógica de derecho, permite ejercer poder incidiendo
sobre las políticas. Fundamentar la gestión sobre la base de indicadores
locales, significará un avance cualitativo en los gobiernos locales; independiente
del estilo gerencial o político a aplicar; ya que responderá a realidades
concretas y permitirá el monitoreo de los avances locales en temas de
desarrollo; convirtiéndose en una manera de medir el nivel de logro de las
metas trazadas y promover su consecución en gestiones futuras.
Población indigente por departamento al 2002 y Evolución de las tasas de mortalidad
infantil según nivel educativo de la madre
Fuente: CEPAL (2005), Objetivos de Desarrollo del Milenio:
Una mirada desde América Latina y el Caribe.
Si bien existen diversas metodologías para la construcción
de políticas públicas e indicadores locales; también existen instancias a
considerar referencia a adecuar, ejemplo: Los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM) .
A nivel nacional el
INEI ha presentado recientemente el SIRTOD
Sistema
de Información Regional para la
Toma de Decisiones. Sin embargo, aun se encuentra en un nivel
muy general para su aplicación en programas específicos sobre derechos humanos.
En este marco, el enfoque de Gestión y Presupuesto por Resultados propuesto por
el MEF hacia el 2014, encaja
perfectamente y se muestra como una oportunidad para la construcción de
indicadores locales. Una estrategia propuesta para la actualización y
acercamiento de este sistema de información puede incluir la data de los
Registros administrativos (ej. estadísticas vitales; registros de salud y
educación), ya que tienen una retroalimentación de información continua y cobertura completa de la población objetivo.
El reto consistiría en uniformizar definiciones administrativas y estadísticas
para efecto de la articulación de data y
a su vez coordinar plazos de entrega de la data para la disponibilidad y
explotación de la información por ambos entes (el INEI y los Gobiernos Locales).
La transparencia, disposición y coordinación serán puntos clave en la
construcción de este sistema de información.
6. Conclusiones y
recomendaciones:
Los derechos humanos son reivindicaciones individuales y
colectivas presentes en todas las sociedades contemporáneas, son universales y
están profundamente relacionados con la
democracia. A un mayor nivel de protección y satisfacción de los derechos
humanos, mayor es la legitimidad de los sistemas políticos en ejercicio. Los
DD.HH son la razón de ser de las instituciones públicas, que deben asegurar su
defensa, protección y promoción desde la gestión pública. Es imposible concebir
el desarrollo de espaldas a la integralidad en la protección y ejercicio de los
Derechos Humanos.
La relación entre gestión para el desarrollo local y
Derechos Humanos, se puede analizar desde la elaboración de las políticas
públicas, abarcando todas las fases del ciclo de la política pública. La
decisión de no actuar ante un determinado problema conforma en sí una política
pública.
El desarrollo local puede medirse como el resultado de
procesos de gestión y participación de
las políticas públicas por sus actores. Por
esto, dos herramientas indispensables y útiles
a considerar en la gestión de políticas públicas desde los gobiernos locales,
son: (i) el fortalecimiento institucional e instrucción y promoción de
la (ii) Participación Social en los procesos de diseño, gestión y
monitoreo de políticas públicas.
La baja institucionalidad que ha caracterizado a los países
latinoamericanos, y que se manifiesta a través de la poca transparencia en la
gestión pública, el clientelismo político y la ausencia de mecanismos de
participación y de rendición de cuentas, ha desviado los de puntos de encuentro
y vinculación entre las políticas públicas (locales o nacionales) y los derechos
humanos.
Algunas características del enfoque local de los DD.HH.:
- La
visión de los derechos humanos se establece desde una mirada
intercultural.
- La
gestión municipal establece los parámetros bajo los cuales se debe trabajar
para alcanzar las metas, objetivos y resultados esperados de todo plan,
política y estrategia de desarrollo municipal.
- Algunos
resultados esperados de los gobiernos locales bajo este enfoque son: (i)
La formulación y ejecución de cartas orgánicas, planes, programas y
proyectos dirigidos al desarrollo integral local, ligados con la promoción
y defensa de DD.HH. y en relación a los fines y objetivos locales,
regionales y nacionales. (ii) La formulación de indicadores de seguimiento
y evaluación de planes, programas y proyectos, construidos desde la
perspectiva de los DD.HH.
El Estado tiene la
obligación de garantizar derechos desde una visión integral,
trascendiendo enfoques - cuya rigidez limite contemplar las especificidades de
los grupos más vulnerables de la población - al establecer criterios homogéneos
de atención frente a realidades heterogéneas que se ocultan tras indicadores
agregados nacionales.
Una manera “efectiva” de revelar los avances en la gestión
de DD.HH. Es la elaboración, actualización
y seguimiento de indicadores locales sobre derechos humanos, que permitan
visibilizar el estado específico de los grupos vulnerables.
El enfoque de Gestión y Presupuesto por Resultados propuesto
por el MEF hacia el 2014, encaja
perfectamente y se muestra como una oportunidad para la construcción de
indicadores locales con enfoque de Derechos Humanos y el logro de metas con dicho enfoque desde la gestión local. Consecuentemente, corresponde a las autoridades y funcionarios
municipales incorporar en su agenda el tema de diseño e implementación de
políticas y estrategias respectivamente
El ejercicio de comenzar a trabajar desde lo local, hacia
objetivos universales, como lo son la consecución de los derechos humanos, es
un reto que implica un gran esfuerzo, voluntad política de cambio y solidaridad
social; pero sobre todo, un trabajo
consistente y articulado del Estado y la sociedad civil. Un esfuerzo que responderá a resultados que
nos vinculen de manera más real a la satisfacción y el bienestar social; desde
el mejor lado que nos ofrece la globalización: El ejercicio de los Derechos
Humanos.
Desigualdad referida a) distribución
del ingreso, b) ligada al origen (étnico, socioeconómico, político o cultural);
b) ligada a un patrón clientelar-patrimonialista; y c) ligada a una concepción
neoliberal. Los tres tipos de «cultura de la desigualdad» se manifiestan de
manera superpuesta y sólo mediante el ejercicio de los derechos ciudadanos es
posible su superación (Calderón, 2000). De tal manera que el término «igualdad
social (o cultural)» alude al reconocimiento del sujeto social como una persona
activa con capacidad de incidir en todos los ámbitos sociales» (Güendel,
2003:6).
En este caso el concepto de exclusión
va más allá de un enfoque «economicista». Nos referimos a aspectos más
resaltantes como el reconocimiento de los sujetos y el desarrollo de sus
capacidades. «la exclusión no implica marginalidad, es decir, encontrarse al
margen de la sociedad o del mercado, sino más bien una incorporación precaria
en la sociedad desde el punto de vista de su inserción económica
–pauperización–, de su inserción política –dificultades para participar en los
procesos (…) de toma de decisiones– y cultural –desconocimiento de sus
manifestaciones de identidad–».
E
s posible señalar tres espacios en
los cuales es se encuentran potenciales condiciones para que la sociedad ejerza
influencia sobre la toma de decisiones: durante los procesos de formación de
políticas públicas; a través de iniciativas legislativas o referendos; y por
último, la transferencia a la ciudadanía de la gestión de determinados
servicios públicos
Autores como Carlos Mascareño (2003)
advierten sobre las limitaciones de las visiones «etapistas», que daban
excesiva importancia a la fase de formulación en los procesos de elaboración de
políticas públicas, por considerar que existen diversas externalidades
(factores políticos, limitado manejo de información, distribución del poder)
que imprimen altos niveles de incertidumbres al momento del diseño, lo que se
evidencia claramente al considerar que las decisiones más críticas se toman
durante la implementación. Se trata de integrar las fases y de dar relevancia a
los procesos y las interacciones (entre las ideas, los actores y el escenario
institucional) y no a las etapas en forma separada.
Síntesis de los objetivos y metas acordadas en
conferencias de Naciones Unidas sobre distintos temas del desarrollo durante la
década de los noventa hasta el 2015
