Autora:
Isabel Claros Abarca[1]
Sumario:
- Introducción al tema
- Población Vulnerable en el país, condiciones
de riesgo de desastres en Zonas Urbanas
- Factores que incrementan la Vulnerabilidad
- Programa de Ciudades Sostenibles (PCS)
- Planes, programas, investigación y desarrollo
- Rol de los Gobiernos Locales
1. Introducción
al tema
Vivimos en
un país con un alto nivel de vulnerabilidad ante variacionesclimáticas drásticas.
De acuerdo con Tyndall Center (2003) [2], el Perú se encontraría
entre los diez países más vulnerables ante eventosclimáticos; siendo
evidencia de ello el incremento de pérdidas económicas y damnificados como
consecuencia de fenómenos naturales y antrópicos en la última década.[3]Esto se evidencia cada año
en el incremento de damnificados anuales por “fenómenos” climáticos y
los millones de dólares destinados a contingencias del orden
de desastres naturales. En la mayoría de los
casos, los riesgos suelen ser más evidentes en los sectores sociales y económicos de menores recursos que habitan en zonas altamente propensas a amenazas, con una infraestructura socialy productiva frágil e insegura. Solo por proponer un ejemplo, este año los eventos paralelos de los huaycos en Chosica y las inundaciones en Loreto generaron 1 600 y 190 000 damnificados; con cuantiosas pérdidas, inclusive en vidas humanas. Pese a ello, en Chosica, pasado el evento sólo el 30% de la población acepta la reubicación de sus viviendas. En Loreto, el Ejecutivo ha transferido S/. 3,1 mlls. Al gobierno regional de Loreto para prevenir brotes de enfermedades por las inundaciones.
casos, los riesgos suelen ser más evidentes en los sectores sociales y económicos de menores recursos que habitan en zonas altamente propensas a amenazas, con una infraestructura socialy productiva frágil e insegura. Solo por proponer un ejemplo, este año los eventos paralelos de los huaycos en Chosica y las inundaciones en Loreto generaron 1 600 y 190 000 damnificados; con cuantiosas pérdidas, inclusive en vidas humanas. Pese a ello, en Chosica, pasado el evento sólo el 30% de la población acepta la reubicación de sus viviendas. En Loreto, el Ejecutivo ha transferido S/. 3,1 mlls. Al gobierno regional de Loreto para prevenir brotes de enfermedades por las inundaciones.
¿Cuantos
millones en daños materiales?, ¿cuántas vidas que se fueron? ¿A cuánto
ascienden las pérdidas provocadas por la inadecuada ocupación del territorio
debido a la ausencia de planificación y control urbano? Entre la actividad
sísmica y el cambio climático por un lado y la ocupación de zonas inapropiadas
para vivir, la precariedad de los materiales
de construcción y la falta de acción de las autoridades por el otro, las
cifras no disminuyen.Bajo un escenario pasivo en la gestión
territorial, los efectos podrían exponenciarse al involucrar otros
mecanismos que afectan negativamente el crecimiento; como la pérdida
de disponibilidad de recursos; generación energética; la pérdida de
productividad primaria agrícola y pesquera; la pérdida de biodiversidad
y efectos sobre la salud humana.
Bajo
una gestión estratégica y proactiva: la mitigación de desastres naturales en
cada localidad, con mejoras en el uso del suelo, prácticas seguras,
saludables, monitoreo o fiscalización participativa o
ejecución proyectos para la prevención, equivaldrían a un ahorro
incalculable (en tiempo, dinero y vidas) al Estado y a cada comunidad.
Sólo en Lima
encontramos este tipo de cifras:San Juan de Lurigancho (Distrito más
poblado del país) ; La quinta parte de su población es vulnerable de desastre. Se estima que más de 40 000 viviendas se han
levantado en las laderas de los cerros
de San Juan de Lurigancho. El 73% de sus
viviendas son autoconstruidas. Lo cual aumenta la vulnerabilidad de las
viviendas ante peligro sísmico, deslizamientos y derrumbes, desbordes de ríos
(Rímac y Huaycoloro) por acumulación de desechos sólidos
En Ica se estima que la población
vulnerable asciende a 37 700 habitantes, aproximadamente.Susceptible a eventos
sísmicos, inundaciones, huaycos, flujo aluvial intenso, déficit hídrico.
Colmatación de ríos por desechos sólidos. Posibilidad de colapso de sistema de
desagüe en caso de lluvias intensas. Pero no solo en la costa el desborde de los ríos
representa una amenaza, la región andina la revive con frecuencia. En
Huancayopor ahora, solo el trabajo comunitario ha podido parcialmente
controlar las inundaciones que provocan las lluvias torrenciales del
invierno huancaíno, en los asentamientos humanos levantados en las riberas del Mantaro. Un sector crítico que despierta atención es
el que ocupan las viviendas asentadas a orillas del rio Shullcas por debajo del
puente de la carretera central, aquí las autoridades locales han construido un
malecón, que no hace sino consolidar la ocupación en una incuestionable zona de
riesgo. Por supuesto, ni el malecón, ni las viviendas, ni las losas, ni los negocios sobrevivirán a un eventual desborde del rio
por un lado, ni un catastrófico derrumbe por el otro.
A pesar de
que los eventos desastrosos suelen repetirse cada cierto tiempo, los habitantes suelen volver, a expensas del peligro implícito que esto conlleva. Y es que la manera en que construimos y ubicamos nuestras viviendas contribuye a que
la naturaleza sea implacable.En la Selva baja, por citar un ejemplo los barrios periféricos de la
ciudad de Iquitos conviven
sistemática y periódicamente con el crecimiento del caudal del Amazonas
y sus afluentes. Sumado a esto, la manera de contaminar la vía
pública, con basuras y desechos como cosa natural, conlleva aun empobrecimiento
y exposición a enfermedades constante, sobretodo de los más pequeños. En el distrito de Punchana desembocan los
desagües de la ciudad, en la época
de lluvias se inundan las viviendas no
solo de rio, sino de desagüe. En Belén los desagües de la ciudad
desembocan en el rio Itaya, lugar de esparcimiento d la localidad, dónde lavan,
se bañan y de dónde también pescan.
Población
vulnerable
|
Peligros
identificados
|
|
San Juan de Lurigancho
|
181 500
|
Más de 40 000 viviendas se han
levantado en las laderas de los cerros
El 73% de sus viviendas son
autoconstruidas.
Alta vulnerabilidad de las viviendas ante
peligro sísmico, deslizamientos y derrumbes ,
desbordes de ríos (Rímac y Huaycoloro) por
acumulación de desechos sólidos
|
Ica
|
37 700
|
Susceptible a eventos sísmicos,
inundaciones, huaycos, flujo aluvial intenso, déficit hídrico. Colmatación de
ríos por desechos sólidos. Posibilidad de colapso de sistema de desagüe en
caso de lluvias intensas.
|
Huancayo
|
122 000
|
Susceptible a eventos sísmicos por
presencia de fallas geológicas
Colmatación de ríos por desechos sólidos
Inundaciones
|
San Ramón
|
4 160
|
De origen geológico, hidrológico, y
antrópico
|
Iquitos
|
99 200
|
De origen geológico, hidrológico, y antrópico
Zona potencial de deslizamientos e
inundable por ríos , caños y quebradas
incendios
|
Estas
condiciones se seguirán extendiendo entre los pobladores que habitan en zonas
de riesgo mientras las estrategias de reubicación o los planes de prevención y reducción de riesgo de desastres no se ejecuten de acuerdo a un programa que
integre a autoridades locales, regionales y nacionales, medios de comunicación,
sociedad civil y sobre todo a la
población involucrada, para dejar de lado de una vez, las soluciones parciales,
insuficientes.
En este camino, podemos
mencionar la iniciativa de la comuna limeña que espera invertir mil millones de
dólares (dos mil 600 millones de soles) para la ejecución del Plan Metropolitano
de Prevención de Desastres; presentado a la Presidencia de Consejo de Ministros
a inicios de abril del 2012; la
inversión permitirá ejecutar obras como escaleras y muros de contención e
implementar programas de reubicación de poblaciones vulnerables,
prevención en las quebradas, mejoramiento de escuelas y hospitales; así como en
equipamiento, maquinaria, alimentos no perecibles y agua, señalización y
campañas de educación.
“Sólo en la construcción de
muros de contención, escaleras y apuntalamiento de fincas ruinosas se necesita
invertir más de 2 mil 700 millones de soles. Esta inversión no puede hacerse
mediante proyectos individuales, sino a través de programas o esquemas
territoriales”, indicó Susana Villarán[5]
3. Factores que incrementan la Vulnerabilidad
La vulnerabilidad está
asociada entre otros temas a:
Institucionalidad,
gobierno y gestión del territorio
- La informalidad en
la gestión del territorio dando un inapropiado uso del suelo.
- El bajo nivel institucional, que dificulta la planificación y ejecución de acciones coordinadas, de adaptación concretas.
Factor social, participación ciudadana:
- El bajo nivel de participación ciudadana en prácticas relacionadas a la prevención y gestión del riesgo.El interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales.
- El bajo nivel institucional, que dificulta la planificación y ejecución de acciones coordinadas, de adaptación concretas.
Factor social, participación ciudadana:
- El bajo nivel de participación ciudadana en prácticas relacionadas a la prevención y gestión del riesgo.El interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales.
-La priorización y
temporalidad de los proyectos, así como la claridad en el diseño de
estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia
de la cualidad institucional de cada localidad.
Factores culturales
El factor sociocultural es un punto fundamental en la gestión del riesgo local. Los aspectos culturales, que inciden en la gobernabilidad de una comuna, localidad o región pueden colaborar u obstaculizar, en la práctica, la gestión del territorio y de los recursos para un crecimiento sostenible.
El factor sociocultural es un punto fundamental en la gestión del riesgo local. Los aspectos culturales, que inciden en la gobernabilidad de una comuna, localidad o región pueden colaborar u obstaculizar, en la práctica, la gestión del territorio y de los recursos para un crecimiento sostenible.
Factor
comunicacional
La fragilidad institucional
en los procesos de planeamiento, sumado al poco interés de los medios
de comunicación en la difusión e investigación para la prevención del
desastre, entre otros factores, son retos por superar.
El Programa Ciudades Sostenibles
es una iniciativa que promueve el que incorpora la Gestión de Riesgos de
Desastres en la Planificación y el Ordenamiento Territorial de las ciudades y
centros poblados, a través del desarrollo de Estudios referidos a Mapas de
Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y Propuestas de Medidas de
Mitigación para peligros de origen natural y tecnológico.El PCS da énfasis a la
“seguridad física de las ciudades”, debido a que los efectos producidos por
fenómenos naturales y tecnológicos intensos pueden causar pérdidas de gran
magnitud en las ciudades, lo que originaría un brusco descenso en el nivel de
vida de sus habitantes e imposibilitaría el desarrollo sostenible de estas si
es que no se toman las medidas preventivas adecuadas.
El PCS enfoca el problema de manera integral hasta llegar a Ordenanzas Municipales aprobadas, que todos respeten y estén dispuestos a cumplir; incluyendo las acciones de control municipal. De acuerdo a los Objetivos del Programa y a la Estrategia planteada para lograr resultados tangibles, se siguen los siguientes pasos:
El PCS enfoca el problema de manera integral hasta llegar a Ordenanzas Municipales aprobadas, que todos respeten y estén dispuestos a cumplir; incluyendo las acciones de control municipal. De acuerdo a los Objetivos del Programa y a la Estrategia planteada para lograr resultados tangibles, se siguen los siguientes pasos:
·
Priorización
del Gobierno Regional, el que recomienda las ciudades que se podrían incorporar
al PCS en atención a su situación de riesgo, magnitud poblacional, antecedentes
de desastres o emergencias y rol económico en la región.
·
Solicitud
del Alcalde al Jefe del INDECI, quien en su calidad de Presidente del Comité de
Defensa Civil, señala el firme compromiso de las autoridades locales de
participar activamente en la ejecución e implementación del programa.
·
Formulación
de los Estudios Mapa de Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y
Medidas de Mitigación, que constituyen herramientas de gestión municipal para
la gestión de riesgos de desastres. Están conformados por propuestas que
establecen pautas técnicas para el uso racional del suelo desde el punto de
vista de la seguridad física de la ciudad. Se orienta la expansión urbana sobre
los sectores que presentan las mejores condiciones de seguridad física,
evitándose la ocupación de sectores de peligro muy alto, para reducir el
impacto negativo de futuros eventos intensos o extremos y de áreas naturales y
agrícolas, para evitar su destrucción, con efectos negativos sobre el medio
ambiente. Los Estudios son entregados a las autoridades municipales y
regionales en ceremonia pública.
·
Proceso
de aprobación mediante difusión y consulta ciudadana de los estudios de Mapa de
Peligros y Plan de Usos del Suelo y Medidas de Mitigación ante Desastres. El
proyecto es difundido entre la comunidad, organizaciones locales y autoridades
municipales, para luego aprobarlos mediante Ordenanza Municipal. Los Gobiernos
Locales tienen a su cargo la implementación de los estudios.
Fases del programa
·
Priorización
del Gobierno Regional y Solicitud del Alcalde
·
Incorporación
al Presupuesto Institucional
·
Convenio
Municipalidad - INDECI
·
Preparación
T.R. y convocatoria pública de Equipo Técnico
·
Formulación
de Estudios
·
Consulta
y aprobación ciudadana
·
Ordenanza
Municipal de aprobación
·
Seguimiento
a la implementación
Algunos logros del PCS:
• 47 ciudades cuentan con
Ordenanzas aprobadas por unanimidad. Incluyendo Mapa de peligros, Plan de Uso
de Suelos y Perfiles de proyectos de Mitigación de desastres.
• Mas de 100 ciudades
cuentan con Mapas de Peligro.
5.
Planes, programas, investigación
y desarrollo
De otro lado, El INDECI cuenta
con elPlan Nacional de Prevención y Atención de Desastres (PNPAD) , que incluye el desarrollo los respectivos
Planes Regionales y Sectoriales de Prevención y Atención de Desastres.Por otro
lado, se ha elaborado la Estrategia Nacional de Riesgos para el
Desarrollo, entre otros documentos.
En
el Estudio de Ciudades Sostenibles, así como en el Atlas
de Peligros Naturales del Perú; existe información detallada por
departamento. En el: Anuario de Estadísticas Ambientales,[7]de la Dirección Técnica
e Indicadores Sociales, se cuenta con indicadores actualizados al
2010 sobre el impacto de los desastres naturales por departamento
durante los últimos 10 años. Además contamos con los compendios estadísticos de PAD 2001 -2010[8]Además como herramienta para el monitoreo de los
peligros a nivel nacional está en uso elSistema Nacional de Prevención y Atención de
Desastres (SINPAD)[9]
De otro lado, el Ministerio
de Vivienda, Construcción y Saneamiento, viene desarrollando el Programa
de Gestión Territorial (PGT)[10]dentro del cual se encuentran tres proyectos:
2.
Proyecto "apoyo a la gestión integral del
riesgode desastres a nivel urbano"[12]aplicado aGobiernos Locales de Seis (06) distritos de
la ciudad de Lima: Comas, Puente Piedra, Villa El Salvador, San Juan de
Lurigancho, La Molina y Chorrillos. Y a Gobiernos Locales de Cinco (05)
ciudades capitales de provincia: Cajamarca, Ayacucho, Paita, Chincha y Huarmey.
3.
Y
Asistencia Técnica
Perú
ha participado en el foro de coordinación y cooperación de
mecanismos Subregionales de gestión del riesgo de desastres de las Américas [13] ; de los cuales se han
llegado a acuerdos que pueden gestionarse desde los ámbitos locales.
De
otro lado podemos mencionar algunas instituciones que vienen trabajando
consistentemente en estos temas; tales como PREDES [14] e ITDG- Soluciones
prácticas[15]
6. Rol
de los gobiernos locales
El ordenamiento y gestión
del territorio, usos de suelo, el respeto de la zonificación, el
fortalecimiento de las capacidades institucionales y ciudadanas y la
construcción de un capital social apto y educado parala participación, son
roles que el Gobierno Local debe asumir plenamente, como responsable
de la gestión local; así como debe formalizar, promover y apoyar
alianzas para la cogestión de riesgos, liderandodichos procesos.
Determinar los objetivos
del desarrollo supone hacer valoraciones y diagnósticos de lo que debe
cambiar y en qué dirección. Esto significa definir, jerarquizar y fijar temporalmente
un conjunto de decisionese inversiones”, procesos en los cuales debe estar
presente la prevención del riesgode desastre como garantía de
decisioneseinversiones ligadas a la comunidad.La mejor forma de obtener un
beneficio social y económico de estas estrategias de prevención y de
desarrollo es: incorporarlas en losdiversos instrumentos de Ordenamiento Territorial
y en la Planificación y Gestión
Estratégica en los tres
niveles de gestión (local, regional y nacional).
Algunos retos que el
Gobierno debiera asumir, tales como el:
• Fortalecimiento de la institucionalidad
• Fortalecimiento de capacidades para la gestión ambiental urbana.
• Respeto de la zonificación y usos del suelo, considerando los mapas de riesgo y las tendencias climáticas.
• Fortalecimiento de los procesos de planificación local, promoviendo larepresentatividad e insertando el enfoque de riesgos en los programas y proyectos.
• Normar, coordinar, orientar y supervisar el planeamiento y la ejecución de la Defensa Civil.
• Fortalecimiento de la institucionalidad
• Fortalecimiento de capacidades para la gestión ambiental urbana.
• Respeto de la zonificación y usos del suelo, considerando los mapas de riesgo y las tendencias climáticas.
• Fortalecimiento de los procesos de planificación local, promoviendo larepresentatividad e insertando el enfoque de riesgos en los programas y proyectos.
• Normar, coordinar, orientar y supervisar el planeamiento y la ejecución de la Defensa Civil.
Roles
del gobierno local o regional en la prevención y atención de desastres :
6.1
Prevención
·
Promover
y brindar apoyo técnico a las comisiones del Comité de Defensa Civil para la
planificación, la prevención y atención
de desastres como un instrumento que nutre la planificación del desarrollo
regional, incorporando la gestión de riesgos en el planeamiento del desarrollo
sostenible.
·
Contar
con una Oficina de Defensa Civil, asignando las condiciones mínimas de
funcionamiento, cuyo tamaño dependerá de la complejidad, cobertura y magnitud
del organismo, promoviendo la organización y capacitación de brigadas de
Defensa Civil.
·
Coordinar
con las entidades científico-técnicas que tengan a su cargo la identificación
de peligros, análisis de las vulnerabilidades y estimación de riesgos para
adoptar las medidas de prevención más efectivas.
·
Ejecutar
el planeamiento, coordinación y supervisión de las actividades y obras de
prevención, involucrando a todas las entidades ejecutoras del ámbito de su
competencia, incorporando del concepto de prevención en la planificación del
desarrollo.
·
Brindar
apoyo técnico a la Comisión de Logística para mantener actualizados los
inventarios de personal y bienes muebles en su ámbito geográfico para la
atención de la emergencia y la supervisión del funcionamiento de los almacenes
de Defensa Civil, así como del control de sus niveles de almacenamiento.
Municipalidades
provinciales:
·
Aprobar
el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique
las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de
seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental
·
Aprobar
el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de
Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y
demás planes específicos, de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento
Territorial.
·
Aprobar
la regulación provincial respecto del otorgamiento de licencias y las labores
de control y fiscalización de las municipalidades distritales en las materias
reguladas por los planes antes mencionados, de acuerdo con las normas técnicas
de la materia, sobre seguridad del Sistema de Defensa Civil.
Municipalidades
Distritales:
·
Aprobar
el plan urbano o rural distrital, según corresponda, con sujeción al plan y a
las normas municipales provinciales sobre la materia.
·
Aplicar
las normas de Defensa Civil en el área de su competencia.
·
Establecer
normas y controlar procedimientos para la zonificación y uso del territorio y
para las construcciones, considerando las evaluaciones y mapas de riesgo.
·
Fortalecer
el espíritu solidario y el trabajo colectivo, orientado hacia el desarrollo de
la convivencia social, armoniosa y productiva, a la prevención de desastres
naturales y a la seguridad ciudadana
·
La
autoridad municipal puede ordenar la clausura transitoria o definitiva de
edificios, establecimientos o servicios cuando su funcionamiento constituye
peligro o riesgo para la seguridad de las personas y la propiedad privada o la
seguridad pública, o infrinjan las normas reglamentarias o de seguridad del
sistema de defensa civil.
·
Toda obra de infraestructura, sea pública o
privada, requiere de licencia de construcción del Gobierno local dentro de cuya
jurisdicción se halla el inmueble, previo certificado de conformidad expedido
por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios o del Comité de Defensa Civil,
según corresponda.
6.2
Atención
·
El
presidente del gobierno regional o alcalde provincial y distrital conduce el
Centro de Operaciones de Emergencia Regional, Provincial o Distrital (COER,
COEP, COED), según sea el caso.
·
La
municipalidad distrital coordina las acciones necesarias para la atención de
las
poblaciones damnificadas
por desastres naturales o de otra índole, a través del Comité de Defensa Civil.
·
Para
los efectos de expropiación con fines municipales, se consideran causas de
necesidad pública la reubicación de poblaciones afectadas por catástrofes o
peligros inminentes.
[1]: Especialista en Planeamiento Estratégico y Gestión –cultural,
Responsable de Programas y Proyectos de A&R Consultores: www.ayrconsultores.org
[3]:
Compendios Estadísticos de Prevención y Atención de Desastres , INDECI http://www.indeci.gob.pe/contenido.php?item=NDY=
[7]: INEI, anuario de estadísticas ambientales 2011 http://www1.inei.gob.pe/BiblioINEIPub/BancoPub/Est/Lib0978/index.html
[8]: INDECI , Compendios estadísticos de PAD 2001
-2010 http://www.indeci.gob.pe/contenido.php?item=NDY=
[11]: MVCS -
Programa de Gestión Territorial (PGT) , Plan de incentivos a la mejora de la gestión ymodernización
municipal del 2012http://www.vivienda.gob.pe/pgt/conceptual.html
[13]:Foro de
coordinación y cooperación de mecanismos Subregionales de Gestión de riesgo de
desastre de las Américas http://www.indeci.gob.pe/sgcccc/foro.pdf
